O perfil da solução consensual no TCU: a mutabilidade dos contratos

Nos últimos anos, o direito público brasileiro tem experimentado um movimento crescente de incorporação de mecanismos consensuais para a solução de controvérsias envolvendo a Administração Pública, para além de reconhecer e endereçar a mutabilidade de contratos de longo prazo, com mudanças nas concessões e as PPPs.

No âmbito do controle externo federal, esse movimento ganhou destaque na atuação da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (Secex-Consenso) no Tribunal de Contas da União (TCU). O processo de solução consensual foi regulado pela Instrução Normativa nº 91/2022[ 1], com o objetivo de possibilitar a resolução negociada de controvérsias relevantes e a prevenção de conflitos envolvendo órgãos e entidades da administração pública federal em matérias sujeitas à competência do Tribunal[ 2]. Em outras palavras, o escopo da normativa foi delineado de forma bastante ampla, abrangendo diferentes situações de contato com órgãos públicos, mas cujo uso aparentemente foi direcionado para endereçar questões do setor de infraestrutura, com ajuste em contratos de longo prazo.

A ideia de resolver passivos regulatórios, buscando acordar a manutenção de projetos de interface pública e privada, ganhou força sobretudo após as dificuldades identificadas em diferentes empreendimentos de concessão e PPP. Foi observada, de um lado, a existência de vários contratos com dificuldades de seguir operação[ 3], enquanto, de outro lado, o tempo demonstrou desafios[ 4] para viabilizar o instituto da relicitação tal qual delineado pela Lei Federal nº 13.448/2017, dificultando a solução regulatória por meio de nova entrega dos ativos junto ao mercado[ 5].

Exemplo desse tipo de discussão foi expresso no Acórdão nº 1593, do Plenário do TCU, sob relatoria do Min. Vital do Rêgo, com julgamento em 02/08/2023. Neste caso, a Corte de Contas respondeu consulta formulada pelo Governo Federal sobre a possibilidade de desistência de processo de relicitação, com renegociação dos contratos existentes para sua manutenção. À época, o TCU respondeu afirmativamente, viabilizando o seguimento de tratativas para solução consensual no âmbito da Corte[ 6].

Este julgamento de 2023 serviu para formalizar o reconhecimento da mutabilidade dos contratos de longo prazo, para além de confirmar a competência de renegociar estas avenças a partir de normas gerais das respectivas Agências Reguladoras[ 7], assim como em face do art. 26 da LINDB[ 8], do entendimento judicial pela mutabilidade das concessões na ADI 5991[ 9], e do poder de alteração/extinção unilateral dos contratos administrativos pelo Poder Público.

Passados alguns anos[ 10], é possível avaliar padrões nos processos submetidos à solução consensual no TCU, destacando setores econômicos e resultados.

Números gerais de discussão para solução consensual no TCU

Entre dezembro de 2022 e março de 2026, foram identificados 45 processos de Solicitação de Solução Consensual no TCU. Dentre esse total, 34 processos foram admitidos, 9 foram inadmitidos, e 2 ainda se encontravam em análise de admissibilidade no momento do levantamento dos dados deste artigo, em março de 2026.

Entre os processos admitidos, 25 resultaram em acordo homologado pelo Plenário, 5 não chegaram a um acordo e 3 ainda estavam em fase de negociação.

Esses números, por si sós, sugerem que a consensualidade deixou de ser uma técnica acessória para se tornar um instrumento efetivo de gestão dos desafios contratuais. Mas o dado mais relevante talvez não esteja apenas na quantidade de casos ou de acordos, e sim na forma de solução dos desafios que vem sendo encaminhados à Secex-Consenso.

Como esperado, em boa parte das vezes, trata-se de concessões de infraestrutura marcadas por desequilíbrios econômicos relevantes, baixa execução contratual, paralisação de investimentos e dificuldade de encaminhamento por meio dos instrumentos tradicionais.

Setores econômicos envolvidos

A análise dos processos confirma uma presença significativa de disputas relacionadas a setores de infraestrutura. O setor mais presente nos processos de consensualidade foi o rodoviário, com 9 processos[ 11], seguido pelo setor de energia elétrica, com 8 casos. Na sequência aparecem os setores aeroportuário e ferroviário, ambos com 6 processos cada. Outros setores também aparecem na amostra, ainda que com menor frequência, como telecomunicações (3 casos), portos (2 casos), saúde (2 casos), previdência (2 casos) e petróleo e gás (1 caso).

A partir do levantamento destes números, focamos nossa análise nos julgados envolvendo o setor rodoviário, investigando os detalhes e contornos dos acórdãos que avaliaram este setor econômico nos processos de solução consensual.

Um exemplo aparece no caso da concessão da BR-101 entre Espírito Santo e Bahia, analisado pelo Tribunal em 2024 e 2025[ 12]. A concessão, licitada em 2013 com expressivo deságio tarifário, passou a enfrentar dificuldades associadas à frustração de demanda, à elevação das taxas de financiamento e a entraves regulatórios e ambientais. O cenário resultou em baixo nível de execução das obras originalmente previstas e levou a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) a submeter o caso ao TCU. No âmbito da solução consensual, avaliou-se a alternativa entre manter o processo de relicitação ou promover uma repactuação contratual. Optou-se pela segunda hipótese, com a reformulação das condições econômicas do contrato, reprogramação de investimentos e prorrogação do prazo da concessão, com a adoção de procedimento competitivo para validação das novas condições junto ao mercado, organizando-se apresentação de propostas sobre as novas tarifas, mas com formalização posterior mediante alienação de ações da concessionária.

A colocação das novas premissas da concessão para leilão junto ao mercado encontrou eco nos pedidos de outros agentes regulados, servindo para mitigar os riscos de assimetria de informação, como seleção adversa e risco moral[ 13]. Trata-se de opção especificamente desenhada pelo TCU, e que não necessariamente encontra paralelo em outros processos de renegociação contratual no mundo dos contratos de longo prazo[ 14].

Situação semelhante ocorreu na concessão da BR-101 no estado do Rio de Janeiro, explorada pela Autopista Fluminense[ 15]. Após a concessionária solicitar a relicitação em razão de dificuldades financeiras associadas à queda de demanda e ao aumento de custos operacionais, a ANTT levou o caso ao TCU em busca de solução mais célere para a retomada dos investimentos. A Comissão de Solução Consensual estruturou proposta de remodelação contratual, com revisão do modelo econômico-financeiro, atualização das estimativas de custos e prorrogação do prazo da concessão. Assim como no caso anterior, adotou-se estratégia de procedimento competitivo junto ao mercado culminando também com lances sobre tarifas e potencial transferência das ações da concessionária.

Um outro caso relevante envolve a concessão da BR-116 no trecho entre São Paulo e Paraná, administrada pela Autopista Régis Bittencourt. Diferentemente de outras concessões submetidas à solução consensual, o contrato não estava formalmente em relicitação, mas apresentava sinais claros de deterioração. O caso foi submetido ao TCU com o objetivo de prevenir o agravamento da crise contratual e, no âmbito da solução consensual, estruturou-se proposta de reformulação do contrato, com revisão da taxa interna de retorno, redistribuição de riscos, prorrogação do prazo e atualização do regime regulatório, além de um conjunto de intervenções voltadas à melhoria da segurança viária. Destacou-se o trecho da Serra do Cafezal, historicamente marcado por elevado índice de acidentes. E igualmente se recomendou que o desfecho do processo fosse endereçado via procedimento competitivo, seguindo a linha anteriormente reportada.

Esses casos ilustram um padrão recorrente. Diante de concessões que entraram em desequilíbrio econômico, muitas delas já submetidas ou candidatas à relicitação, a solução consensual passou a funcionar como espaço institucional para avaliar alternativas de repactuação contratual capazes de destravar investimentos e preservar a continuidade do serviço público.

Mudaram-se questões importantes em cada contrato, inclusive para remanejar cláusulas de encargo e cláusulas financeiras, com acordo entre as partes, e sob a guarda do TCU. Os passivos regulatórios são encerrados, com superação das discussões e aceite pelas concessionárias e seus controladores de renunciar ao debate de penalidades ou pleitos de reequilíbrio.

Mais que isso: na prática, o que se observa é que o mecanismo tem operado, em diversos casos, como uma forma de relicitar sem “relicitar”. Não no sentido formal, evidentemente, porque não há extinção do contrato seguida de novo certame nos moldes da Lei nº 13.448/2017. Mas no sentido funcional, sim: a consensualidade passou a permitir uma reorganização profunda de contratos em crise, com alteração de prazo, investimentos, matriz de riscos, estrutura econômico-financeira e regime regulatório, mitigando a necessidade de percorrer unilateralmente discussões de indenização e demais incertezas, com demora de um procedimento formal de relicitação – o qual, diga-se de passagem, ocorre sem muito diálogo construtivo.

Perfil das partes envolvidas nas negociações

Outro aspecto relevante diz respeito às partes participantes das negociações. Embora a redação original da IN nº 91/2022 não previsse expressamente a participação obrigatória de particulares nas reuniões da Comissão de Solução Consensual, a análise dos processos mostra que, em todos os casos analisados, houve participação dos agentes privados diretamente envolvidos na controvérsia.

Um elemento relevante diz respeito ao papel da Advocacia-Geral da União (AGU). Em alguns processos, o TCU convidou a AGU a participar das discussões em razão de potenciais impactos financeiros para o erário. Em outros, a própria AGU questionou a ausência de sua participação nas negociações. Esses debates refletiam, em parte, a ausência de previsão normativa expressa sobre o papel da advocacia pública no procedimento. A edição da IN nº 101/2025 buscou resolver essa questão ao prever expressamente a possibilidade de participação da AGU nas discussões conduzidas no âmbito da Comissão de Solução Consensual.

Além disso, em alguns casos o Tribunal solicitou manifestações técnicas de outras instituições especializadas para subsidiar as negociações, ampliando o conjunto de atores envolvidos na busca de soluções consensuais. Em processo que tratou da renegociação do contrato de concessão da BR-101/RJ, por exemplo, determinados dados técnicos foram encaminhados à INFRA S.A para análise[ 16]. Embora a estatal não integrasse formalmente a Comissão de Solução Consensual, suas contribuições técnicas foram incorporadas ao processo e ajudaram a qualificar o debate sobre a viabilidade das alternativas negociadas.

Conclusão

Passados três anos de sua criação, o mecanismo de solução consensual do Tribunal de Contas da União já apresenta sinais claros de consolidação institucional no âmbito Federal. A análise dos 45 processos instaurados entre 2022 e 2026 mostra que o instrumento tem sido utilizado principalmente em disputas complexas envolvendo setores de infraestrutura e contratos de concessão de grande porte, com destaque para o setor rodoviário, que concentra o maior número de casos.

Os debates indicam o reconhecimento pelos órgãos de controle acerca da mutabilidade dos contratos de concessão e PPP, permitindo as partes negociar, inclusive com participação privada, cláusulas de encargos e cláusulas financeiras. Os acordos acabam servindo para sanear multas e discussões de reequilíbrio, como também acabam por incluir modernizações contratuais e extensão de investimentos ou políticas de aprimoramento do nível de serviços (p.ex. as políticas voltadas para rodovias de carbono zero).

Há ainda as discussões sobre os processos competitivos e seus reflexos para novas operações, merecendo maior destaque para entendimento dos impactos da política de repactuação. Se para o TCU tais processos são fundamentais, para outros entes e em outros casos talvez o expediente não faça sentido, e, portanto, deixe de encontrar juridicidade. Essa frente segue em aberto, pendente de maiores estudos.

Por enquanto, basta reconhecer que as soluções consensuais vieram para ficar, representando uma via de repactuação mais rápida e operacionalmente mais manejável do que a relicitação completa, sem abandonar o controle externo e sem dispensar a demonstração de vantajosidade da solução adotada.

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[ 1] BRASIL. Tribunal de Contas da União. Instrução Normativa nº 91, de 22 de dezembro de 2022. Institui, no âmbito do Tribunal de Contas da União, procedimentos de solução consensual de controvérsias relevantes e prevenção de conflitos afetos a órgãos e entidades da Administração Pública Federal. Diário Eletrônico do TCU, ano 5, n. 239, 23 dez. 2022. Disponível em: https://btcu.apps.tcu.gov.br/api/obterDocumentoPdf/72670778

[ 2] Art. 1º A realização de procedimentos, no âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), voltados para a solução consensual de controvérsias relevantes e prevenção de conflitos afetos a órgãos e entidades da Administração Pública Federal observará o disposto nesta Instrução Normativa (IN).

[ 3] Principalmente projetos de concessão e PPP licitados durante os anos de 2012 e 2013, principalmente nos setores de rodovias e aeroportos, que acabaram por enfrentar problemas das mais diversas ordens, incluindo a inocorrência de projeções das modelagens (tidas como demasiadamente otimistas para sua época); efeitos da operação Lava-Jato; e crise política, econômica e institucional no país.

[ 4] MEZZALIRA, Samuel. A relicitação dos contratos de concessão. In: POZZO, Augusto Neves Dal; ENEI, José Virgílio Lopes (Org.). Tratado sobre o setor de rodovias no direito brasileiro. São Paulo: Contracorrente, 2022.

[ 5] Apesar de obter adesões de diferentes contratos ao longo dos anos, poucos foram os casos que efetivamente lograram concluir a relicitação, citando-se o aeroporto de São Gonçalo do Amarante/RN, além da conclusão parcial da relicitação da Via040 (BR-040, trecho Belo Horizonte–Juiz de Fora), em 2024, limitada a um dos dois blocos em que o trecho foi dividido.

[ 6] Vale analisar a seguinte determinação ao Acórdão: “9.2.4.4. a formalização de novo termo aditivo, de comum acordo e amigável entre as partes, em substituição ao termo aditivo de relicitação, para o equacionamento da retomada, em prazo razoável, da contratação original de obrigações de investimento e de níveis de prestação de serviço, adaptando-os, ainda que sob novo perfil ou configuração, para levar em consideração o período em que as obrigações estiveram suspensas, o excedente tarifário cobrado e a tarifa básica de pedágio oferecida e o valor de outorga oferecido nos respectivos leilões, mantendo-se, em relação ao contrato em vigor, a natureza do objeto contratual, o equilíbrio econômico-financeiro e os princípios norteadores que fundamentaram a matriz de riscos, durante o prazo remanescente do contrato de concessão em vigor, a fim de mitigar a necessidade de adoção de medidas destinadas a instaurar ou dar seguimento a processo de caducidade que eventualmente se encontrasse em curso antes da qualificação do empreendimento para relicitação, à luz do disposto no art. 15 da Lei 13.448/2017 e no art. 7º, inciso I, do Decreto 9.957/2019;” (g.n.)

[ 7] P.ex. art. 8º, inciso XXIV, da Lei 11.182/2005, e no art. 24, inciso V, da Lei 10.233/2001.

[ 8] Também defendido pelo TCU no Acórdão 2.139/2022 – Plenário, voto do Min. Bruno Dantas. Texto normativo in verbis: Art. 26. Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial.

[ 9] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5991/DF. Relatora: Min. Cármen Lúcia. Brasília, DF, 2018. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5522428.

[ 10] O procedimento do TCU foi posteriormente ajustado por novas normas, incluindo as INs nº 92/2023, nº 97/2024 e nº 101/2025

[ 11] São eles: Acórdão n° 752, de 2023 – Plenário/Acórdão n° 1.593, de 2023 – Plenário/Acórdão n° 1.996, de 2024 – Plenário/Acórdão n° 2.318, de 2024 – Plenário/Acórdão n° 2.434, de 2024 – Plenário/Acórdão n° 199, de 2025 – Plenário/Acórdão n° 513, de 2025 – Plenário/Acórdão n° 1.495, de 2025 – Plenário/Acórdão n° 1.369, de 2025 – Plenário.

[ 12] Acórdão n° 1.996, de 2024 – Plenário

[ 13] Segundo a literatura econômica, a seleção adversa ocorre quando uma parte detém mais informação sobre as características de um produto ou serviço antes da contratação. É o caso das concessionárias que já conheciam do ativo e detinham maior conhecimento das condições operacionais das concessões em face das autoridades. Já o risco moral acontece quando uma parte alterar seu comportamento após a assinatura do contrato, agindo de forma descuidada por saber que não arcará com as consequências. Poderia ser a situação de uma concessionária que renegociou seu contrato para repassar certo risco ao Concedente e se tornou livre para gerir o contrato sem atender ao interesse público da concessão.

[ 14] O Governo do Estado de São Paulo, por exemplo, adotou expediente diferente para realizar os seus acordos com as concessionárias de rodovias. Informações públicas destes acordos estão nas seguintes reportagens (acessadas em 22/04/2026): (1) https://diariodotransporte.com.br/2024/01/12/arteris-e-governo-de-sao-paulo-fecham-acordo-e-estendem-contrato-de-concessao-ate-dezembro-de-2039/ (2) https://g1.globo.com/sp/sao-paulo/noticia/2026/01/06/governo-de-sp-vai-pagar-mais-de-r-6-bilhoes-em-aditivos-a-concessionarias-de-rodovias-e-a-linha-6-laranja-do-metro.ghtml (3) https://www.cnnbrasil.com.br/economia/macroeconomia/ecovias-investira-r-1-1-bi-em-troca-de-9-anos-extras-de-concessao-na-imigrantes/

[ 15] Acórdãos nº 2.318, de 2024, e nº 1.495, de 2025, ambos do Plenário.

[ 16] Acórdão nº 2318/2024 – Plenário